Wie »Deutschland seine Führungsrolle im Bereich der globalen Gesundheit behaupten will«

Das erklär­te die "Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP). Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit" im Dezember 2022 in einem Aufsatz unter dem Titel "WHO-Initiativen: refor­mier­te inter­na­tio­na­le Gesundheitsvorschriften und ein Pandemievertrag":

»In der Weltgesundheitsorganisation (WHO) lie­gen der­zeit zwei wich­ti­ge Vorhaben an, die zu einem neu­en Pandemievertrag und einer Reform der Internationalen Gesundheitsvorschriften von 2005 füh­ren können…

. Im Zentrum der Reformen ste­hen die völ­ker­recht­li­chen Normen im Bereich der grenz­über­schrei­ten­den Ausbreitung von Krankheiten. Dazu wird in Genf der­zeit über eine Novellierung der Internationalen Gesundheitsvorschriften (IGV) von 2005 und die Schaffung eines neu­en WHO-Abkommens zur Pandemievorsorge und ‑bekämp­fung (im Folgenden als »Pandemievertrag« bezeich­net) verhandelt. 

Im Mittelpunkt die­ser Bemühungen steht die Überzeugung eini­ger Staaten und Staatengruppen, wie der G7, der Europäischen Union (EU) und der Mitglieder der soge­nann­ten »Freunde des Pandemievertrags«, dass eine regel­ba­sier­te inter­na­tio­na­le Ordnung eine robu­ste­re Alternative zur bis­her gepfleg­ten Ad-hoc-Diplomatie bietet.«

Ist es Zufall, daß die Begriffe "robust" und "Alternative zur Diplomatie" auch in der Diskussion über den Ukrainekrieg und ande­re Konflikte des Westens mit zu Gegnern erklär­ten Ländern vor­herr­schen? Auch in die­sen Fragen ist die SWP übri­gens ein wich­ti­ger Stichwortgeber.

»Deutschland hat ein Interesse am Erfolg die­ser Reformprozesse. Seit der west­afri­ka­ni­schen Ebola-Krise von 2014/15 ist die Bundesregierung bestrebt, sich als Vorreiterin im Bereich Global Health zu positionieren…

Wenn Deutschland sei­ne Führungsrolle im Bereich der glo­ba­len Gesundheit im Allgemeinen und bei der Steuerung der WHO im Besonderen behaup­ten will, muss es sich aktiv an den bei­den völ­ker­recht­li­chen Reformprozessen betei­li­gen. Das Zeitfenster für eine Mitgestaltung der Projekte, an deren Ende eine gerech­te­re und kohä­ren­te­re Reaktion auf künf­ti­ge Pandemien ste­hen soll, ist zwar noch offen, könn­te sich aber schlie­ßen, wenn sich Deutschland, die EU, die USA und ande­re füh­ren­de Akteure im Bereich der glo­ba­len Gesundheit neu­en Prioritäten zuwenden…«

Ungeschminkt und selbst­ver­ständ­lich wird auch hier dem Westen die Rolle eines füh­ren­den Akteurs zuge­bil­ligt. Pikant wird dies bei der Begründung, die mit Corona gelie­fert wird:

»Erstens: Folgt man einer klas­sisch funk­tio­na­li­sti­schen Argumentation, erfor­dert das Erreichen bestimm­ter Ziele, die für einen ein­zel­nen Staat uner­reich­bar sind, die akti­ve Beteiligung ver­schie­de­ner Staaten. Dies wur­de bei der Entstehung der Covid-19-Pandemie deut­lich. Der Ort des Ausbruchs, das chi­ne­si­sche Wuhan, lag weit außer­halb der recht­li­chen Zuständigkeit der Behörden in Deutschland und der EU. Da künf­ti­ge Pandemien über­all auf der Welt auf­tre­ten kön­nen, ist es wich­tig, dass es Bestimmungen gibt, die ein­deu­tig fest­le­gen, was Staaten tun dür­fen und was nicht. Zweitens kön­nen recht­li­che Regeln im Gegensatz zu einer Kooperation, die von diplo­ma­ti­schen Erwägungen abhän­gig ist, für mehr Kontinuität sor­gen. Die Lähmung der Fähigkeit, auf eine Pandemie zu reagie­ren, weil sich die poli­ti­schen Prioritäten der Regierenden geän­dert haben, erlaubt es nicht, den Kreislauf von »Panik und Nachlässigkeit« zu durchbrechen.«

Es sol­len also nicht mehr die poli­ti­schen Prioritäten von Ländern außer­halb der recht­li­chen Zuständigkeit der Behörden in Deutschland und der EU gel­ten. Die durch­zu­set­zen­den Regeln dür­fen auch nicht mehr von diplo­ma­ti­schen Erwägungen abhän­gig sein. Robust halt wird man Ländern, die zu Nachlässigkeit nei­gen, den Marsch blasen.

Ganz ein­fach dürf­te das nicht werden:

»Pandemievertrag und Internationale Gesundheitsvorschriften: Der Weg zur Verabschiedung 

Nach Artikel 19 bzw. 21 der Verfassung der WHO kann die Weltgesundheitsversammlung rechts­ver­bind­li­che Konventionen und Vorschriften erlas­sen. Die Versammlung wie­der­um setzt sich aus Vertreterinnen und Vertretern der Staaten – häu­fig Gesundheitsministerinnen und ‑mini­ster – zusam­men, die regel­mä­ßig ein­mal im Jahr tagen und über Resolutionen und Beschlüsse abstim­men. Daher liegt die end­gül­ti­ge Entscheidung dar­über, was ange­nom­men wird, bei den Mitgliedstaaten selbst. Gemäß Artikel 60 der WHO-Verfassung gel­ten für die Annahme von Vorschriften, Konventionen oder Verträgen durch die Weltgesundheitsversammlung unter­schied­li­che Abstimmungsquoten. Für die Verabschiedung von Verträgen oder Abkommen ist nach Artikel 60(a) der WHOVerfassung eine Zweidrittelmehrheit der in der Versammlung anwe­sen­den und abstim­men­den Mitgliedstaaten erforderlich.

Vorschriften kön­nen gemäß Artikel 60(b) mit ein­fa­cher Mehrheit ange­nom­men wer­den, es sei denn, die Staatenvertreter stu­fen sie ad hoc als »wich­ti­ge Fragen« ein, so dass die besag­te Zweidrittelmehrheit erfor­der­lich wird…

Realisierung eines neuen Pandemievertrags 

WHO-Abkommen (in Form von inter­na­tio­na­len Verträgen) und WHO-Vorschriften (wie die IGV und ihre Reformen) haben einen unter­schied­li­chen Anwendungsbereich in Bezug auf das, was sie regu­lie­ren kön­nen. Abkommen oder Verträge kön­nen gemäß Artikel 19 der WHO-Verfassung »über jede inner­halb der Zuständigkeit der Organisation lie­gen­de Frage« ver­ab­schie­det wer­den, und Artikel 2 der genann­ten Verfassung zählt 22 Aufgaben auf, die sich die WHO zu eigen macht. Mit der ersten ermäch­tigt sich die Organisation, die »lei­ten­de und koor­di­nie­ren­de Stelle des inter­na­tio­na­len Gesundheitswesens« zu sein. Artikel 19 der WHO-Verfassung ist zwar eine Regelung mit gro­ßer Reichweite; in der Praxis stößt die dar­in for­mu­lier­te Maßgabe aber auch an gewis­se Grenzen, was beson­ders deut­lich wird, wenn sich die WHO mit Fragen befasst, die in den Zuständigkeitsbereich ande­rer völ­ker­recht­li­cher Regelungen fal­len…«

Dann gibt es noch die Hürde der Parlamentsbeteiligung:

»Nach der Abstimmung in der Weltgesundheitsversammlung müs­sen die Beschlüsse der WHO in der Regel noch von inner­staat­li­chen Organen, wie Parlamenten, geneh­migt wer­den. Wenn die­se Zustimmung erfolgt ist, über­mit­teln die Staaten eine Ratifizierungsurkunde, in der sie sich auch zur lega­len Verbindlichkeit des Rechtsakts beken­nen. Die Abkommen wer­den also erst dann ver­bind­lich, wenn das gesam­te Ratifizierungsverfahren durch­lau­fen wur­de, und nur für jene Mitgliedstaaten, die dies hin­ter sich gebracht haben.«

Intergovernmental Negotiating Body

»Nach dem Vorbild des Rahmenübereinkommens zur Eindämmung des Tabakkonsums wur­de im Dezember 2021 ein »Intergovernmental Negotiating Body« (INB) ein­ge­rich­tet, das den neu­en Pandemievertrag aus­ar­bei­ten soll. Es setzt sich aus Vertretern und Vertreterinnen der Mitgliedstaaten zusam­men und hält regel­mä­ßi­ge Sitzungen ab, um über den Stand des Gesetzgebungsverfahrens zu informieren…

In die­sem Zusammenhang ist anzu­mer­ken, dass die EU im Gegensatz zu ande­ren Politikfeldern wie dem inter­na­tio­na­len Handel kei­ne aus­schließ­li­che oder gemisch­te, son­dern nur eine ergän­zen­de Zuständigkeit im Bereich der (glo­ba­len) Gesundheit besitzt, so dass das Inkrafttreten eines Pandemievertrags in der Kompetenz jedes ein­zel­nen EU-Mitgliedstaats läge. Dies hin­dert die EU jedoch nicht dar­an, an den Verhandlungen teil­zu­neh­men, da ihre Kommission vom Rat der EU ein ent­spre­chen­des Mandat erhal­ten hat. Dennoch stim­men die Positionen Deutschlands und der EU zum Pandemievertrag seit Beginn des Prozesses voll­stän­dig überein…«

Dennoch?

»Reformen der IGV 

Die Weltgesundheitsversammlung kann jedoch jen­seits eines Pandemievertrags in fünf Bereichen rechts­ver­bind­li­che Regelungen erlas­sen: 1) Gesundheits- und Quarantänevorschriften und ande­re Verfahren zur Verhinderung der inter­na­tio­na­len Ausbreitung von Krankheiten; 2) Nomenklaturen von Krankheiten, Todesursachen und Praktiken des öffent­li­chen Gesundheitswesens; 3) inter­na­tio­na­le Normen für Diagnoseverfahren; 4) inter­na­tio­na­le Handelsnormen für die Sicherheit, Reinheit und Wirksamkeit bio­lo­gi­scher, phar­ma­zeu­ti­scher und ähn­li­cher Produkte; und 5) Normen für die Werbung und Kennzeichnung bio­lo­gi­scher, phar­ma­zeu­ti­scher und ähn­li­cher Produkte, die dem inter­na­tio­na­len Handel unter­lie­gen. Der erste die­ser Bereiche bil­det die Grundlage für die Internationalen Gesundheitsvorschriften (IGV) von 2005. Die IGV sind der­zeit das rechts­ver­bind­li­che Instrument zum Umgang mit grenz­über­schrei­ten­den Krankheiten.«

Parlamente ausgeschaltet

»Nach Artikel 21 der WHO-Verfassung kann die Weltgesundheitsversammlung Vorschriften anneh­men, die für die Staaten recht­lich bin­dend sind, es sei denn, die­se leh­nen sie ab (»opt out«). Sobald die in den Vorschriften fest­ge­leg­te Frist für die Ablehnung oder die Anmeldung eines Vorbehalts ver­stri­chen ist, sind die betref­fen­den Regelungen für alle Staaten, die kei­ne Einwände geäu­ßert haben, ver­pflich­tend. Das Hauptmerkmal der WHO-Vorschriften besteht dar­in, dass in ihrem Fall die Beteiligung der natio­na­len Gesetzgeber nicht nötig ist. 

Hinzu kommt, dass die Vorschriften eine nied­ri­ge­re Abstimmungsschwelle erfor­dern als Konventionen. Dies haben die WHOMitgliedstaaten akzep­tiert, als sie die Verfassung der Organisation rati­fi­ziert haben – mög­li­cher­wei­se ein Beweis für das gro­ße Vertrauen, das die Regierungen in ihre Delegierten in der Weltgesundheitsversammlung setzen. 

Im Januar 2022 hat die Regierung der USA einen Vorschlag zur Änderung von drei­zehn Bestimmungen der IGV (2005) vorgelegt…«

An den Stimmen der "drit­ten Welt" schei­ter­te sie mit die­sen Absichten:

»… die Möglichkeit für die WHO, eine gesund­heit­li­che Notlage von inter­na­tio­na­ler Tragweite aus­zu­ru­fen, ohne die betrof­fe­nen Mitgliedstaaten zu kon­sul­tie­ren, und die Schaffung eines neu­en Mechanismus zur Notfallerklärung auf mitt­le­rer Ebene…

Momentan ist ein soge­nann­ter Prüfungsausschuss damit beschäf­tigt, die im Zuge der Covid-19-Pandemie bean­trag­ten Änderungen an den IGV (2005) zusam­men­zu­fas­sen und einen Abschlussbericht zu erstellen…

Fallstricke im Blick behalten 

Bei bei­den Reformprozessen lau­ern beson­de­re Fallstricke. Im Vergleich zu den Änderungen an den IGV (2005) wer­den die Verhandlungen über den völ­lig neu­en Pandemievertrag zu hit­zi­gen Auseinandersetzungen füh­ren. Denn für eini­ge der Themen, die dar­in behan­delt wer­den, gibt es noch kei­ne Vorlage und ent­spre­chend ergeb­nis­of­fen sind die Gespräche dar­über. So umfasst der One-Health-Ansatz bei­spiels­wei­se Aspekte des Umweltschutzes, der Lebensmittelsicherheit und der Tiergesundheit, bei denen direk­te Überschneidungen mit ande­ren völ­ker­recht­li­chen Regelungen mit­be­dacht wer­den müs­sen. Bislang ist nicht klar, wie die­se Überschneidungen adres­siert wer­den sol­len. Selbst wenn ein künf­ti­ger Pandemievertrag von der Weltgesundheitsversammlung ange­nom­men wer­den soll­te, hängt des­sen Erfolg auf­grund der erfor­der­li­chen Ratifizierung in den 194 Mitgliedstaaten in hohem Maße von den jewei­li­gen innen­po­li­ti­schen Gemengelagen dort ab. Es könn­te sehr lan­ge dau­ern, bis eine nen­nens­wer­te Zahl von Staaten ihre ent­spre­chen­den natio­na­len Verfahren abge­schlos­sen hat…«

Der Umgang mit Corona, ins­be­son­de­re der "gras­sie­ren­de »Impfstoff-Nationalismus«" dürf­te, anders als geplant, die Vorbehalte noch ver­stärkt haben:

»Das Debakel der globalen Gesundheitsgerechtigkeit (»Equity«) bei Pandemien

… Ein neu­er Pandemievertrag oder ein ande­res Rechtsinstrument [soll­te] die Erkenntnisse berück­sich­ti­gen, die sich aus der begrenz­ten Wirksamkeit des ACT-Accelerators im Allgemeinen und der COVAX-Initiative im Besonderen erge­ben. Diese Mechanismen wur­den ent­wickelt, um die glo­ba­le Verteilung von medi­zi­ni­schen Maßnahmen gegen Covid-19 zu för­dern. Beide Instrumente haben ihre Ziele nicht erreicht, die im Falle von COVAX dar­in bestan­den, bis Ende 2021 2 Milliarden Impfdosen zu ver­tei­len. Tatsächlich wur­den nur 50 Prozent die­ser Menge dis­tri­bu­iert. Die ande­re Initiative, der ACT-Beschleuniger, der die Verbreitung von dia­gno­sti­schen und the­ra­peu­ti­schen Produkten för­dern soll­te, blieb noch stär­ker hin­ter den Erwartungen zurück…

Politische Hindernisse für die pandemiebezogene Datensammlung beseitigen 

Eines der stän­di­gen Probleme beim Auftreten von Pandemien ist die früh­zei­ti­ge Meldung von Krankheitsereignissen, die das Potential zur Grenzüberschreitung haben. Dies ist eine klas­si­sche Herausforderung für Gesundheitsbehörden, da die­se Ereignisse an Orten auf­tre­ten kön­nen, die weit außer­halb ihrer ter­ri­to­ria­len Zuständigkeit lie­gen. Das Thema ist ins­be­son­de­re für Deutschland von stra­te­gi­scher Bedeutung, denn das WHO-Zentrum für Pandemie- und Epidemieaufklärung (WHO Hub for Pandemic and Epidemic Intelligence, oder kurz: »Pandemic Hub«) befin­det sich in Berlin…«

Mit dem letz­ten Satz ver­läßt der Autor das bis­he­ri­ge wis­sen­schaft­li­che Niveau. Er fin­det es bald wie­der und ver­mit­telt schlüs­sig, war­um neben den Pharmakonzernen die Informationsindustrie und ande­re glo­bal agie­ren­de Wirtschaftssubjekte an den geplan­ten Regeln sehr inter­es­siert sind:

»Die bestehen­den IGV (2005) bie­ten Staaten kei­ne aus­ge­wo­ge­nen Anreize zur Übermittlung von Informationen an die inter­na­tio­na­le Gemeinschaft. Einerseits müs­sen die Vertragsstaaten gemäß Artikel 6 der IGV (2005) die WHO inner­halb von 24 Stunden nach ihrer Entdeckung über »alle Ereignisse, die in Übereinstimmung mit dem Entscheidungsschema eine gesund­heit­li­che Notlage von inter­na­tio­na­ler Tragweite in sei­nem Hoheitsgebiet dar­stel­len kön­nen«, infor­mie­ren. Andererseits will Artikel 43 der IGV (2005) Anreize für sol­che Meldungen schaf­fen, indem er Staaten dazu ver­pflich­tet, kei­ne unnö­ti­gen Reise- und Handelsbeschränkungen für ande­re Mitgliedstaaten zu erlas­sen, son­dern die WHO zu benach­rich­ti­gen und eine gesund­heits­po­li­ti­sche Begründung für die Maßnahmen vor­zu­le­gen. In der Praxis geben die­se Bestimmungen jedoch seit lan­gem Anlass zur Besorgnis, da die Staaten einen gro­ßen Spielraum bei der Festlegung der »Notwendigkeit« sol­cher Reise- und Handelsbeschränkungen haben. Ein kras­ses Beispiel dafür war die Mitteilung Südafrikas über die Entdeckung der Omikron-Variante auf sei­nem Hoheitsgebiet, die unmit­tel­bar zu einer Flut von Reiseverboten aus und in das Land führ­te. Diese Maßnahmen hal­ten die Staaten davon ab, die WHO und damit die inter­na­tio­na­le Gemeinschaft bereit­wil­lig über Gesundheitsbedrohungen auf ihrem Territorium zu infor­mie­ren, die eine grenz­über­schrei­ten­de Dimension haben könnten.«

Reise- und Handelsbeschränkungen sind nicht per se falsch für den Autor. Sie sol­len aber zen­tra­li­siert durch die vom Westen domi­nier­te WHO ver­ord­net wer­den. Sie soll auch die Herausgabe von Daten poli­ti­scher Natur durch­set­zen:

»Genau zu die­sem Punkt erklär­te der Leiter des Pandemie-Hubs in Berlin, dass die größ­te Herausforderung beim Sammeln und Verarbeiten von Daten poli­ti­scher Natur sei, näm­lich die man­geln­de Bereitschaft der Behörden betrof­fe­ner Länder, die­se zu tei­len. Der erstre­bens­wer­te Informationsaustausch könn­te sowohl durch einen neu­en Pandemievertrag oder ein ande­res Rechtsinstrument als auch durch Änderungen der IGV for­ciert wer­den… Eine erleich­ter­te und ver­mehr­te Meldung von Ereignissen wür­de der Funktionsfähigkeit des Pandemiezentrums in Berlin zugu­te­kom­men. Dieses könn­te dann als ech­ter »Knotenpunkt« für die Verarbeitung der Daten agie­ren, die von den WHO-Mitgliedstaaten gemel­det wer­den. Gleichzeitig könn­te der Pandemie-Hub Staaten dann zusätz­li­che Anreize für die Übermittlung von Informationen bie­ten, wenn rechts­ver­bind­li­che Regeln deren Eine erleich­ter­te und ver­mehr­te Meldung von Ereignissen wür­de der Funktionsfähigkeit des Pandemiezentrums in Berlin zugu­te­kom­men. Dieses könn­te dann als ech­ter »Knotenpunkt« für die Verarbeitung der Daten agie­ren, die von den WHO-Mitgliedstaaten gemel­det wer­den. Gleichzeitig könn­te der Pandemie-Hub Staaten dann zusätz­li­che Anreize für die Übermittlung von Informationen bie­ten, wenn rechts­ver­bind­li­che Regeln deren ord­nungs­ge­mä­ße Verwendung sicher­stel­len und die sou­ve­rä­nen Interessen der Staaten respek­tie­ren wür­den Verwendung sicher­stel­len und die sou­ve­rä­nen Interessen der Staaten respek­tie­ren würden…«

Mit ande­ren Worten: Der Berliner Pandemie-Hub ent­schei­det über die Übermittlung von Daten in einer Gesundheitskrise anhand des Kriteriums, ob Länder sich den Bedingungen der WHO ord­nungs­ge­mäß unter­wer­fen.

Deutsche Investitionen müssen langfristig Früchte tragen

»Letztlich liegt es sowohl im Interesse Deutschlands als auch der EU sicher­zu­stel­len, dass ihre Investitionen lang­fri­stig Früchte tra­gen. Zu die­sem Zweck könn­te die Fixierung inter­na­tio­na­ler Normen im Vertrag oder in den IGV mehr Stabilität bei der Bekämpfung glo­ba­ler Gesundheitskrisen her­stel­len. Da die Bundesregierung bereits eine wich­ti­ge Geberin bei meh­re­ren glo­ba­len Gesundheitsinitiativen ist, könn­te sie ihre Position nut­zen, um mit ande­ren Ländern län­ger­fri­sti­ge finan­zi­el­le Verpflichtungen aus­zu­han­deln, die ihren jewei­li­gen Kapazitäten entsprechen…«

Wer das Geld hat, bestimmt eben die Musik. Außerdem:

»Die [Überwachung der] Einhaltung der Verpflichtungen zum Informationsaustausch im Rahmen der IGV (2005)… wür­de unmit­tel­bar der Funktionsfähigkeit des WHO-Hubs in Berlin zugutekommen…«

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Über den Autor:

»Dr. Pedro Alejandro Villarreal Lizárraga ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Globale Fragen. Er arbei­tet im Projekt »Die glo­ba­le und euro­päi­sche Gesundheitsgovernance in der Krise«, das vom Bundesministerium für Gesundheit (BMG) geför­dert wird.«

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Siehe u.a. auch:

2019 Christian Drosten “als Wortführer der deut­schen glo­ba­len Gesundheit” ausersehen

Wieler ist kein Tölpel. Sondern einer der Architekten der WHO-Pläne

Habemus Hub

Sie plan­spie­len wei­ter. 2025 kommt die näch­ste “Pandemie”