Globale Seuchenbekämpfung: Kooperation zwischen Ungleichen

Unter die­sem beklem­mend aktu­el­len Titel ver­öf­fent­lich­te 2015 die Bundeszentrale für poli­ti­sche Bildung einen Aufsatz, der zu dem Schluß kommt:

Ohne aus­rei­chen­de Ernährung, Bildung und sani­tä­re Standards blei­ben die Mechanismen zur glo­ba­len Pandemiebekämpfung ein Tropfen auf den hei­ßen Stein.

'Einem ver­brei­te­ten Ausspruch zufol­ge ken­ne Krankheit kei­ne Grenzen. In der Tat: Ansteckungskrankheiten ver­brei­ten sich in einer glo­ba­li­sier­ten Welt häu­fig sehr schnell über regio­na­le Grenzen hin­weg. Epidemien, also lokal begrenz­te Ausbrüche, kön­nen mit­tels des inter­na­tio­na­len Flugverkehrs schnell zu Pandemien wer­den, die meh­re­re Regionen oder Kontinente betreffen…

Angesichts die­ser welt­wei­ten Seuchengefahr nimmt der Begriff der "Gesundheitssicherheit" mitt­ler­wei­le einen zen­tra­len Platz auf der inter­na­tio­na­len Agenda ein…

Der höhe­re Stellenwert glo­ba­ler Gesundheitspolitik kann jedoch nicht über die Grenzen glo­ba­ler Seuchenkontrolle hin­weg­täu­schen. Gerade die west­afri­ka­ni­sche Ebola-Epidemie hat aktu­ell wie­der deut­lich gemacht, dass Armutskrankheiten, die vor allem die Länder des Südens betref­fen, bei der inter­na­tio­na­len Seuchenbekämpfung nach­ran­gig behan­delt wer­den. Denn allen Beteuerungen zum Trotz ist Gesundheitssicherheit kei­nes­wegs ein glo­ba­les öffent­li­ches Gut, son­dern sehr ungleich ver­teilt. Globale Seuchenkontrolle lei­det unter noto­ri­scher Ressourcenknappheit, vor allem ange­sichts schwa­cher Gesundheitssysteme in Entwicklungsländern, und ist geprägt von Verteilungskonflikten zwi­schen armen und rei­chen Ländern…

Ein Blick in die Geschichte zeigt: Die Sorge um Gesundheitssicherheit kon­kur­riert seit jeher mit ande­ren poli­ti­schen und öko­no­mi­schen Motiven. So bezweck­ten erste Vereinbarungen zur inter­na­tio­na­len Seuchenbekämpfung gera­de nicht die Maximierung der Gesundheitssicherheit. Vielmehr ging es auf den soge­nann­ten Internationalen Sanitärkonferenzen ab der zwei­ten Hälfte des 19. Jahrhunderts dar­um, den Einsatz von Schutzmaßnahmen wie zum Beispiel Quarantänen auf das Notwendigste zu begren­zen. Denn gera­de See- und Handelsmächte, allen vor­an Großbritannien, waren an einem rei­bungs­lo­sen Verkehr von Personen und Waren inter­es­siert, der nicht durch über­zo­ge­ne Sicherheitsvorkehrungen ande­rer Länder behin­dert wer­den sollte…

[Es gebe Grenzen der Internationalen Gesundheitsvorschriften (IGV):] Denn erstens kön­nen Informationen über Ausbrüche nur ver­wer­tet wer­den, wo sie auch vor­lie­gen. Dies erfor­dert Diagnosemittel und Fachpersonal. Gerade arme Staaten kön­nen jedoch die – eben­falls in den IGV ver­an­ker­ten – Vorgaben zur Seuchenüberwachung gar nicht umset­zen, beson­ders wenn es sich um Ausbrüche in ent­le­ge­nen Regionen handelt…

Zweitens müs­sen rele­van­te Informationen inner­halb der WHO wei­ter­ge­ge­ben wer­den. Altbekannte Schwächen der Organisation – ihre unzu­rei­chen­de Finanz- und Personalausstattung sowie Kommunikationsprobleme zwi­schen den Länderbüros, Regionalorganisationen und der Genfer Zentrale – stan­den dem zu Beginn der Ebolakrise im Wege und haben so die Reaktion zusätz­lich ver­zö­gert. Und drit­tens bedarf es für die Bekämpfung von Gesundheitsnotfällen erheb­li­cher Ressourcen wie Personal oder medi­zi­ni­sche Ausrüstung, über die gera­de Entwicklungsländer nicht verfügen…

Influenzaforschung: Wem gehö­ren die Grippeviren?
Die unglei­che Teilhabe an glo­ba­ler Gesundheitssicherheit zeigt sich auch bei einem wei­te­ren wich­ti­gen Instrument der inter­na­tio­na­len Zusammenarbeit, dem WHO-Netzwerk zur Influenzaüberwachung (seit 2011 Globales Influenza Überwachungs- und Reaktionssystem, GISRS). Dieses exi­stiert bereits seit 1952. Es koor­di­niert die Arbeit von über hun­dert natio­na­len Instituten, die Informationen über den Verlauf der sai­so­na­len Grippe und ande­rer Grippe-Arten tei­len und aus­wer­ten. Denn Grippeviren wan­deln sich per­ma­nent, sodass sich auch die Impfstoffentwicklung stets den neue­sten Mutationen anzu­pas­sen ver­sucht. Auf die Arbeit die­ses Netzwerks gestützt, for­mu­liert die WHO jeweils Empfehlungen für geeig­ne­te Impfpräparate…

[2006 hat­te Indonesien ent­schie­den], künf­tig kei­ne Virenproben mehr über das GISRS-Netzwerk zu tei­len. Dies war inso­fern ein Schock, als die Vogelgrippe in dem Inselstaat beson­ders viru­lent war. Der Zugang zu Proben von Viren, die aktu­ell in Indonesien zir­ku­lier­ten, war ent­schei­dend für die Überwachung des Erregers und vor allem für die Erforschung neu­er Impfstoffe durch die GISRS-Partner. Indonesien begrün­de­te sei­nen Schritt damit, dass es von den Forschungsergebnissen – Publikationen, aber auch Arzneimitteln – aus­ge­schlos­sen wur­de. Impfstoffe wur­den andern­orts pro­du­ziert und teils auch paten­tiert, sodass sie zuletzt für die indo­ne­si­sche Regierung selbst uner­schwing­lich wur­den. Das Problem ver­schärf­te sich dadurch, dass west­li­che Staaten, obwohl weit weni­ger bedroht, sich durch Hamsterkäufe mit Arzneimitteln ein­deck­ten, was deren Preis zusätz­lich in die Höhe trieb…

Daher wur­de in den fol­gen­den vier Jahren die Nutzenverteilung aus der Forschungskooperation im WHO-Netzwerk neu ver­han­delt. Das Ergebnis waren 2011 zwei neue Vorlagen für soge­nann­te Material-Transfer-Vereinbarungen für das Teilen von bio­lo­gi­schem Material. Die erste Standardvereinbarung bezieht sich auf die Weitergabe an Partner des WHO-Netzwerks. Sie for­dert etwa eine ange­mes­se­ne Beteiligung der Forschungslabore in den Herkunftsländern und ver­bie­tet die Patentierung von Forschungsergebnissen. Die zwei­te Standardvereinbarung gilt für die Zusammenarbeit mit exter­nen Parteien. Externe Nutznießer müs­sen nun aus einer Liste mög­li­cher Gegenleistungen für erhal­te­ne Virenproben aus­wäh­len. Die Gegenleistung kann bei­spiels­wei­se in Technologietransfers oder Arzneimittelspenden an Entwicklungsländer oder in der Abgabe von zehn Prozent der ent­wickel­ten Arzneimittel an die WHO bestehen. Mit die­sem Konsens einer mar­gi­na­len Umverteilung der Kooperationsfrüchte wur­de die Ungleichheit beim Zugang zu Gesundheitssicherheit zwar nicht beho­ben. Doch der aku­te Konflikt um die Pandemiebereitschaft konn­te so befrie­det wer­den. Freilich ist der Streit um Grippe-Arzneien nur ein klei­ner Bereich des weit grö­ße­ren Problemfeldes "Zugang zu Medikamenten". 

Ungleicher Zugang zu Medikamenten
Die medi­zi­ni­sche Behandlung ist ein wesent­li­ches Element der Seuchenbekämpfung. Viele Infektionskrankheiten kön­nen geheilt (Tuberkulose) oder wenig­stens gelin­dert (AIDS) wer­den. Gegen ande­re, etwa Kinderlähmung, gibt es wirk­sa­me Impfstoffe. Die Entwicklung von Arzneimitteln ist frei­lich kost­spie­lig und wird den Herstellern mit teils sehr hohen Preisen und Patentrechten ent­gol­ten, das heißt, sie ist über­wie­gend an den Bedürfnissen zah­lungs­kräf­ti­ger Kundschaft ori­en­tiert. Um trotz die­ser Hürden auch Entwicklungsländern und armen Bevölkerungsschichten Zugang zu Arzneimitteln zu gewähr­lei­sten, gibt es eine Bandbreite inter­na­tio­na­ler Politikinstrumente. 

Auf der einen Seite sind hier die­je­ni­gen Maßnahmen zu nen­nen, mit­hil­fe derer Entwicklungsländern der Zugang zu bereits vor­han­de­nen Arzneimitteln erleich­tert wer­den soll. Eine wich­ti­ge Komponente sind hier Gesundheitsklauseln im inter­na­tio­na­len Handelsrecht, das heißt zuvor­derst die Doha-Erklärung und ihre Nachfolgevereinbarungen im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO). Denn die 1995 gegrün­de­te WTO sieht mit dem soge­nann­ten TRIPS-Abkommen über intel­lek­tu­el­les Eigentum eigent­lich eine strik­te Durchsetzung von Patentrechten in den WTO-Mitgliedsländern vor. Doch mit der Doha-Erklärung wur­de 2001 klar­ge­stellt, dass Ausnahmen vom Patentschutz da zuläs­sig sind, wo die öffent­li­che Gesundheit auf dem Spiel steht..

Die Anwendung die­ser "Flexibilitäten" beim Patentschutz ist noto­risch umstrit­ten. Dies gilt auch für die zahl­rei­chen Freihandels- und Investitionsschutzabkommen, die in den ver­gan­ge­nen Jahren zusätz­lich zu den WTO-Verträgen abge­schlos­sen wur­den und die bei Fragen intel­lek­tu­el­len Eigentums häu­fig über TRIPS hin­aus­ge­hen. Hier steht bei jedem Vertrag die Frage des Zugangs zu Medikamenten erneut auf dem Spiel…

Andere Mechanismen kon­zen­trie­ren sich hin­ge­gen auf die Entwicklung neu­er Medikamente. Denn für vie­le weit ver­brei­te­te Krankheiten wer­den Medikamente man­gels Marktanreizen gar nicht erst pro­du­ziert. Dies sind die "ver­nach­läs­sig­ten" oder "Tropenkrankheiten", in die Entwickler und Hersteller ohne geson­der­te Förderung gar nicht erst inve­stie­ren wür­den. Die Weltgesundheitsorganisation listet allein 17 ver­nach­läs­sig­te Krankheiten, die 149 Länder und mehr als 1,4 Milliarden Menschen betref­fen, etwa das Denguefieber oder die Flussblindheit. Um bei ihrer Behandlung oder auch Vermeidung Fortschritte zu machen, exi­stie­ren eben­falls eine Vielzahl von Initiativen…

Gesundheit in allen Politikbereichen

Initiativen wie den oben genann­ten gelingt es immer wie­der, Heilungschancen zu ver­bes­sern oder lebens­ver­län­gern­de Medikamente brei­ter zugäng­lich zu machen… Dennoch fan­gen die Instrumente die glo­ba­le Ungleichheit im Zugang zu Gesundheitssicherheit nur sehr begrenzt auf. An der glo­ba­len Wirtschaftsordnung und den unglei­chen Lebensverhältnissen, die Gesundheitschancen und damit die Verwundbarkeit gegen­über Seuchen zuvor­derst bestim­men, ändern sie nur wenig. Dies bele­gen bei­spiels­wei­se Statistiken über die stark diver­gie­ren­den Lebenserwartungen und das unter­schied­li­che Krankheitsaufkommen in armen und rei­chen Ländern. Es bleibt also zu beto­nen, dass Global Health Governance breit ver­stan­den wer­den muss. Gesundheit wird in allen Politikbereichen gestal­tet – von der Agrar- bis zur Bildungspolitik. Ohne aus­rei­chen­de Ernährung, Bildung und sani­tä­re Standards blei­ben die Mechanismen zur glo­ba­len Pandemiebekämpfung ein Tropfen auf den hei­ßen Stein.'

(Hervorhebungen nicht im Original)